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??中房智庫研究員 郭一嘉 柴鐸

??北京師范大學教授 周小平

??作為中國第一個減量發展的超大型城市，北京市未來將實行常態化的戰略留白用地儲備，在劃定約132平方公里戰略留白用地的基礎上建立戰略留白資源儲備庫，推動戰略留白用地由規劃走向實踐，并對其實施常態化監管。本文將介紹北京市戰略留白用地規劃的基本情況，分析該政策落地的推動力，探索其未來的發展方向與影響力。

??一、北京市戰略留白用地規劃概況

??2020年4月，《北京市戰略留白用地管理辦法》發布。結合各區的分區規劃，北京市在全市2760平方公里城鄉建設用地范圍內統籌劃定了約132平方公里戰略留白用地，占總城鄉建設用地面積約5.6%，原則上2035年之前不予啟用。

??根據北京市規劃和自然資源委員會2019年公示的北京城市副中心規劃以及分區規劃，可以初步了解本次戰略留白用地在各分區的地域分布情況（見表1）。在地域分布上，戰略留白用地在中心城區和生態涵養區分布較少，主要分布在城市副中心和順義、大興、昌平、房山新城等平原新城，其中位于城市副中心的戰略留白用地面積為39.1平方公里，占總戰略留白用地面積約29%，此外作為未來承接中心城區適宜功能和人口疏解重點地區的四個平原新城在規劃中共劃定了62.37平方公里留白面積，占總戰略留白用地面積約47%。在來源上，戰略留白用地的劃定集中在城鄉建設用地的重點功能區及周邊拓展地區、現狀低效利用待轉型區域以及 “疏解整治促提升”專項行動騰退用地中短期內無明確實施計劃的地塊等。

??表1 北京市國土空間規劃（2016-2035年）中的戰略留白用地面積統計

??注：東城分區、西城分區未公示國土空間規劃，故不計入統計。

??*《亦莊新城規劃（2017年-2035年）》中2035年之前無預期性或約束性戰略留白用地指標。

??數據來源：北京市規劃和自然資源委員會

??二、實施戰略留白用地規劃的原因

??在國土空間規劃中設置“留白區域”是彈性規劃思想的典型運用，“彈性”概念應用于國土空間規劃領域，指規劃應對城市發展的不確定性與復雜性所體現的適應能力。將“彈性”思想運用于國土空間規劃實踐的做法最早起源于20世紀60年代的波蘭、法國等西方國家，彈性規劃通過對開發時序、空間范圍、土地功能、開發強度等因素的動態調整實現對空間利用的彈性控制。在規劃中設置“留白”用地是對該地塊開發時間、功能、開發強度等因素的留白，可見“留白”是一種彈性程度較高的規劃手段。北京市在本輪規劃中設置較大規模的戰略留白用地儲備可以在未來的城市發展中發揮彈性規劃的優勢，同時也是在政策推動下土地供需關系發展的必然選擇。

??從供需關系來看，國土空間規劃是在土地供給約束與需求引導雙向調節下的資源配置，在北京這樣常住人口2000萬以上的超大城市，土地供給對資源配置起約束和限制作用，未來應該在盡可能節約土地資源的前提下優化資源配置，同時為未來的可持續發展預留可用空間。戰略留白用地的規劃是在北京市“減量發展”的基礎上再次收緊城鄉建設用地規模，在當下減量轉型發展的基礎上為未來發展保留空間。隨著城市化水平的提高，城市發展對國土空間資源的需求也呈現出日益多樣化的趨勢，北京這樣的超大城市其國土空間利用格局己經由二維拓展到三維，不確定性特征日漸凸顯，而長期以來我國傳統的國土空間規劃“剛性有余，彈性不足”，過于指令化、缺乏應變能力的規劃方式己經不能適應經濟社會發展需要。未來北京要實現成為具有廣泛和重要國際影響力的全球中心城市的目標，需要在空間利用中對全球需求做出積極回應，這對北京空間規劃的適應性與應變能力提出了更高的要求，此次戰略留白用地的儲備，是北京市對未來發展潛在需求的有力保障。

??政策之窗的開放也為北京大規模劃定戰略留白用地提供了助力。2019年自然資源部發布《市縣國土空間總體規劃編制指南》指出，在全國國土空間規劃“一張圖”的工作指引下，應該堅持問題導向和目標導向，鼓勵規劃“留白”，留有彈性空間，確保規劃能用、管用、好用。在注重城市發展質量的背景下，彈性規劃思想的運用可以為國土空間利用的多維目標提供多解組合，為城市應對未來發展的潛在需求留有余地。

??三、首都可持續發展的資源保障：戰略留白資源儲備庫

??“減量發展”并非不發展，而是為了更高質量的發展，“戰略留白”亦非不利用，而是為了更好地利用。劃定132平方公里的戰略留白用地是北京市克服短期利益、立足長遠利益做出的決策，也僅僅是北京市彈性規劃實踐的第一步，未來北京市將依托國土空間基礎信息平臺建立戰略留白資源儲備庫，通過數據共享和信息化管理實現對留白資源的長效管理。常態化的戰略留白用地儲備將會給北京未來的城市發展帶來哪些紅利呢？

??圖1 戰略留白資源儲備庫主要功能示意圖

??1.保障重大項目建設，爭取機遇，抵御風險

??北京市作為常住人口超過2000萬的超大城市，服務于全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心的城市戰略定位以及建設全球中心城市的發展目標，其未來發展過程中將會面對更多的機遇與挑戰。無論是大型活動的機遇還是突發情況的挑戰，這些均是對空間資源的潛在需求。

??戰略留白資源儲備是為北京未來的發展爭取機遇，一定量的空間資源儲備將成為北京未來城市發展的重要競爭力，為更多國際、國家級重大活動、大型事件、重大項目落地北京提供空間條件。戰略留白資源儲備亦是為抵御潛在風險積淀實力，超大城市密集的生產生活、高速的人口流動提高了城市的治安、衛生治理等難度。當面對突發情況時，即時可利用的空間資源將成為克服難關的重要保障。比如武漢市在面對“新冠”疫情時緊急建設雷神山、火神山醫院為克服疫情提供了空間保障。

??2.對接產業疏解騰退，承接產業轉型升級

??為了實現建設國際科技創新中心的城市發展目標，北京目前正經歷著疏解一般性產業的陣痛，通過對一般性產業的疏解騰退，整合有限的工業用地給高端科技企業更多的發展機會，聚集人才，使產業與科技相互促進。在產業轉型升級的進程中，戰略留白資源儲備庫的建立承前啟后，既可以承接儲備暫時沒有明晰最優發展路徑的產業用地，規避短視決策，又可以為未來的高新產業進入以及產業擴張提供空間資源。

??在產業疏解騰退的過程中，北京市分類施策，堅決騰退一般性制造業、高污染高耗能企業、高風險的危險化學品生產和經營企業等，逐步疏解區域性商品交易市場、物流基地，壓縮產業建設規模，實現工業用地減量提質的目標。此外各分區及城市副中心對不符合城市戰略定位的功能和產業也要進行置換與騰退，如朝陽區將南部傳統工業區向文化創意與科技創新融合發展區轉型的改造計劃。大規模的產業疏解騰退勢必會產生用地總量的結余，在處理這些疏解騰退出的工業用地時，政府應集合社會力量科學審慎規劃，對于暫時不能明確未來發展方向或暫時沒有合適用途的地塊，列入戰略留白儲備可以為其搭建過渡期，避免盲目開發。

??更重要地，戰略留白用地儲備為未來產業發展保存了資源，通過“留白”對土地進行預控管理以期在未來承接高新產業的進入以及擴張。基于對未來產業成長的預判，城市副中心在環球主題公園周邊共規劃約0.73平方公里戰略留白用地（見圖2），以承接環球影城外溢的產業需求，并引導相關產業在其東部和南部集聚形成文創科創產業帶。

??圖2 北京城市副中心用地功能規劃示意圖 來源：北京市規劃和自然資源委員會

??3.留白增綠，以綠看地，改善人居環境

??對已實現“地上物清零”“實地留白”的地塊，按照“先白后綠、非白即綠、亦白亦綠”的思路進行處理，“留白”與“綠化”相互支持。常見的管理方式以綠化、增添公共設施為居民提供游玩休憩場所等簡單開發為主，通過騰退還綠、疏解建綠，增加公園綠地、小微綠地、活動廣場等滿足市民生活的生態休閑和康養休憩需求，不僅便于地塊再次啟用時的施工建設，也有利于改善人居環境，助力打造綠色城市。未來通過戰略留白資源儲備庫的信息整合、統籌管理，留白用地可以打造連片的綠色生態空間，更好地發揮其生態功能。

??四、戰略留白用地的管理

??彈性規劃并非一蹴而就，而是貫穿規劃從編制到實施完成整個生命周期的動態系統。北京市劃定約132平方公里的戰略留白用地僅僅是其彈性規劃思想實踐的開端，戰略留白資源儲備庫的成果仍需在后期落實、監管中檢驗。北京目前的戰略留白用地規劃仍處于從“規劃留白”到“實地留白”的推進階段，在132平方公里戰略留白用地中尚有48%屬于存在建筑物、構筑物的規劃留白用地，約64.5平方公里，其地上建筑規模約2200萬平方米。未來如何讓將戰略留白用地落到實處，最新出臺的《北京市戰略留白用地管理辦法》（以下簡稱“管理辦法”）指出了明路（見圖3）。

??圖3 《北京市戰略留白用地管理辦法》解析圖

??1.分類管控

??根據管理辦法，北京市戰略留白用地根據其地面建筑物、構筑物情況分為實地留白用地和規劃留白用地。實地留白用地無建筑物、構筑物，可直接實施臨時綠化，以綠看地。目前實地留白用地占總留白面積52%，剩余42%則是存在建筑物、構筑物的規劃留白用地，對規劃留白用地的疏解騰退是目前工作的重點。北京市規自委引導各區政府對規劃留白用地內建筑物、構筑物及相關產權情況進行調查摸底，制定分類清理方案。對合法建設應暫時予以保留，但不允許其隨意改變用途或進行改建擴建，最終通過引導疏散逐步騰退。對于違法建設則應嚴厲打擊，限時拆除。在規劃實施過程中統籌土地開發類項目和戰略留白用地實施，綜合考慮人員安置、成本分攤和實施時序，尋找合理可行的騰退路徑，確保在2035年之前實現實地留白，做到“地上物清零”和“零成本”持有。

??2.優化布局

??在清退地面物、提升“留白純度”的同時，應該同步推動戰略留白用地的布局優化問題。目前，北京劃定的132平方公里戰略留白用地落實在144個地塊，其中2平方公里以下的地塊占總面積的58%，目前較為零星分散的布局不利于后續對留白用地的開發。因此，管理辦法提出了“總量不減少、布局更優化、用地條件更合理”的原則，通過用地置換的方式，逐步實現戰略留白用地集中連片分布，將減量騰退后的非建設用地與戰略留白用地統籌規劃、調整布局，將戰略留白用地向更具區位優勢的區域集中。

??3.監管考核

??建立戰略留白資源儲備庫是克服短期利益誘惑、立足長遠利益的遠景規劃，為了保護規劃成果讓“留白”的益處在未來彰顯，市規劃自然資源部門要加強遙感衛星監測和土地巡查，定期對戰略留白用地管控情況、實地留白率等進行評估，并將戰略留白實施方案納入國土空間近期建設規劃和年度實施計劃，保障戰略留白有序推進。

??五、減量留白背景下北京城市發展的新“增量”

??傳統的城市發展是集聚各方資源的增量發展，當增量發展到一定程度，資源的不合理堆積與搭配引發了城市生活需要與“大城市病”的社會矛盾。對北京來講，目前已經過了單純追求GDP體量的發展階段，如何讓經濟效益與社會效益、環境效益、文化效益等結合得更好，才是重中之重。自2018年“減量發展”目標確定以來，截至2019年底，北京的常住人口減少17.1萬，城鄉建設用地減量約64平方公里，建筑規模減少1266萬平方米以上，但全員勞動生產率從2017年的每人22.7萬元，提高到每人24萬元。勞動生產率的提高速度高于資源要素減量帶來的影響，這堅定了政府堅持減量發展道路的信心。在2020年推出大規模的戰略留白用地儲備正是對減量發展目標的深化，未來在減量發展的背景下，“留白用地”的儲備將會對北京的土地與房產市場造成哪些影響呢。

??減量發展的背景下，北京房地產市場的供給與需求兩端都在經歷著結構性轉變。土地供應有限的情況下，新的增量將著眼于以往市場上沒有的質量和服務水平，這將給現有的業主帶來壓力，迫使其提高其資產和服務的質量，從而確保其市場地位和競爭優勢。從戰略上講，投資者和資產管理者需要從市場角度充分考慮自身的價值定位，著眼于增強自身資產價值或改變現有不良資產的用途。北京市五環路內將不再有大體量商辦土地供應，而新的市場供應逐漸被消化后，北京的城市發展將進入“價值最大化”和“城市更新”的新階段。

??圖4 北京房地產市場的供給與需求變化示意圖

??同樣市場需求端也在經歷著結構性的換血與改變：

??1.總量增長減少。在減量發展目標的引導下，傳統產業疏散取而代之的是研發等集約化企業，同時隨著產業對人口的引導以及嚴格落戶制度的限制，常住人口總量減少，產業以及人口居住對土地與房產的需求規模均在縮減。

??2.消費能力提升。通過疏解非首都功能，培育引進高精尖產業，通過嚴格的落戶制度篩選人才，長遠來看北京房地產市場面向的將是尖端企業以及尖端人才的需求，其消費能力升級，對相關配套服務與質量也有了更高的要求。

??3.消費需求分散。通過戰略留白用地引導中心城區與近郊的資源對接、利益共享，將會給予更多地區發展新機遇，推動各區域實現職住均衡的目標，打破“郊野睡城”的畸形城市格局。比如總規劃面積17.48平方公里的運河CBD，位于通州五河交匯處，相當于4.5個國貿CBD，15個金融街。規劃有16大地標建筑，地標建筑的總建筑面積674萬平方米，相當于2個國貿CBD。運河CBD配合城市副中心約39.1平方公里的戰略留白用地，承接中心城區功能與人口，吸引高尖企業入駐，將會推動城市副中心成為北京發展新高地，自然也會推動人口向城市副中心流動以及居住需求增加。

??減量留白背景下，供給結構的升級以及需求方的換血造就了不同于增量市場時代的房地產市場，在供給升級與需求縮減但消費能力升級的碰撞下，如何找到新的“增量”將成為未來市場角逐的焦點。服務于北京全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心的城市戰略定位，其復合的城市功能為未來市場埋下了無數待挖掘的“拐點”。

??以科技創新中心的建設為例，未來北京高端制造業的生產環節不再新增，列入疏解范圍，留下的都是基礎科學研究、前沿技術研發環節。此時海淀區作為研發重鎮，一方面科研院所高度聚集；另一方面，海淀西北的山后地區仍然擁有豐富的可用于發展的物理空間。科技創新中心未來的增量在就在“研發”，而研發的支點，就在海淀西北的山后方向。目前海淀西北的開發已有基本雛形，比如永豐科技園（見圖5），其設有能源、生物醫藥、電子信息技術等領域的研發中心、孵化中心、轉移中心，幾乎沒有制造環節。同時海淀區西北部作為北京“城市風道”西北方向的起點、囊括了北京城市綠化隔離帶，其優美的自然環境和密布的研發中心，使其宛如正在起步的“北京硅谷”。良好的居住環境，大量高技術企業研發部門的聚集，悄然改變著這里的人群結構，當研發轉化為市場經營后，帶來的消費能力和資源動員能力的提升，會迎來區域總體價值的“拐點”嗎？

??圖5 北京市海淀區空間結構規劃圖

??六、結語

??建立戰略留白資源儲備庫可以為北京這樣的超大城市可持續發展提供土地資源保障，提升國土空間規劃對需求變化的適應與調整能力，雖然北京短期內面臨著由“規劃留白”向“實地留白”過渡的困難，但未來可觀的土地資源儲備將為北京帶來持續的生態、產業紅利。同時北京的規劃工作在全國具有代表性、指向性，北京市在彈性規劃上的實踐也將推進全國范圍內彈性規劃實踐的發展。