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??希望能從實操方面總結(jié)項目中碰到的問題，能在保留城市“煙火氣”和“人情味”的基礎(chǔ)上保障項目順利進行，為城市生活創(chuàng)造更美好的環(huán)境。

??文/夏晶成沂建緯律師事務(wù)所

??黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出實施城市更新行動，為“十四五”乃至今后一個時期的城市工作指明了方向，明確了目標任務(wù)。

??為了推進城市更新行動，2021年國家和地方陸續(xù)出臺了一系列關(guān)于城市更新的法規(guī)和政策。2021年8月30日，住建部下發(fā)《關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知（建科〔2021〕63號）》；2021年11月4日住建部發(fā)布《關(guān)于開展第一批城市更新試點工作的通知（建辦科函〔2021〕443號）》。同時，深圳、上海、北京等城市也陸續(xù)發(fā)布實施了城市更新的條例和指導(dǎo)意見等。

??2021年9月，隨著《上海市城市更新條例》的頒布實施，標志著“北、上、廣、深”中國際化、都市化程度跑在最前列的上海也正式加入了全國性城市更新的隊伍。其實在《上海市城市更新條例》實施前，上海市人民政府及上海市規(guī)劃資源局已分別在2015年與2017年發(fā)布了《上海市城市更新實施辦法》及《上海市城市更新規(guī)劃土地實施細則》。而本次《上海市城市更新條例》，確系上海將“城市更新”首次上升到地方人大的立法層面。

??筆者所在團隊因長期為各地城市更新項目提供法律服務(wù)，有幸參與了本次《上海市城市更新條例》的意見征求工作，為征求意見稿提出了修訂意見。同時，作為專注于城鄉(xiāng)發(fā)展綜合法律服務(wù)的一家律師事務(wù)所，除了為立法提供建議之外，我們更希望能從實操方面總結(jié)項目中碰到的問題，能在保留城市“煙火氣”和“人情味”的基礎(chǔ)上保障項目順利進行，為城市生活創(chuàng)造更美好的環(huán)境。因此，筆者將結(jié)合近年來所在團隊參與的北京、上海、廣州、深圳等地的城市更新項目的經(jīng)驗，從城中村改造、舊區(qū)改造、舊房（住宅及工業(yè)）改造等方面，分享城市更新過程中的一些典型問題案例。

??一、當城中村改造遇見“民風民俗”

??案例：

??2017年伊始，筆者團隊代表國內(nèi)某全國性房地產(chǎn)企業(yè)前往深圳參與城市更新合作項目。彼時的深圳，正處于城市更新的元年，各區(qū)正在如火如荼地制定、修編各自的區(qū)一級城市更新實施方案或者辦法。作為國內(nèi)較早開展城市更新工作的城市，深圳在其城市更新的規(guī)則體系、規(guī)劃確認、實施主體認定等方面均有著鮮明的特點。以筆者團隊參與的項目為例，主要合作模式為：（1）深圳當?shù)氐姆康禺a(chǎn)企業(yè)負責城市更新的一級階段。一級階段大致流程為：與被拆遷主體所在的村集體簽署初步的合作意向協(xié)議、進行實施主體確認、完成城市更新單元內(nèi)的產(chǎn)權(quán)注銷、配合政府部門完成專規(guī)調(diào)整；（2）筆者團隊代表的某全國性房地產(chǎn)企業(yè)負責城市更新的二級階段。二級階段大致流程為：參與土地招拍掛、進行城市更新單元內(nèi)的建設(shè)施工、回遷安置、預(yù)售銷售、運營管理等。

??經(jīng)筆者團隊的初步現(xiàn)場踏勘，該項目城市更新單元內(nèi)存在一處宗祠，數(shù)個村民小組世代生活在此處。為了確認如何處理宗祠，筆者團隊核查了當?shù)卣畬τ谠擁椖康囊?guī)劃批復(fù)文件。批復(fù)文件稱：“某公司，你司所報項目位于某地。根據(jù)周圍環(huán)境、場地現(xiàn)狀及客群需求、融入場地宗祠文化、結(jié)合簡約的設(shè)計方案精心打造，主要建筑內(nèi)容為形象構(gòu)筑、休閑步道……”批復(fù)文件僅提出了更新的原則，并未對處理宗祠的具體方案進行明確。

??問題：

??在城中村改造項目中，經(jīng)常會碰到更新進度與宗祠、古樹等涉及“民風民俗”象征物的沖突。如不能妥善處理，將會對更新進度造成重大影響。那么，本次城市更新項目會否因為存在宗祠而無法繼續(xù)進行？宗祠是將面臨拆除、改建還是能夠按照原樣保存下來呢？

??解決方案：

??因規(guī)劃批復(fù)文件僅提出原則，未能細化更新方案，經(jīng)過與合作方深圳當?shù)胤康禺a(chǎn)企業(yè)的溝通，筆者團隊建議其在報批方案時與當?shù)卮迕襁M行充分的溝通。在最終出具的方案中，包含了保留翻新宗祠和拆除重建宗祠兩個選項，提供兩個選項供村民選擇，由村民最終決定方案。同時，考慮到本項目中村民原地安置的比例超過95%，筆者團隊建議單獨就保留翻新宗祠做一版詳細的規(guī)劃方案。該方案圍繞宗祠進行了特別的地域劃分，既保存了原村民緬懷祖先，祭祖思親的需求，又不影響新遷入居民的生活品質(zhì)。最終，經(jīng)各村民小組的討論后通過了保留翻新宗祠的方案。這樣一來，既保留了當?shù)氐拿耧L民俗，也與城市更新項目的具體情況、建筑風格、設(shè)計理念相匹配，實現(xiàn)了歷史與現(xiàn)代相結(jié)合，村民訴求與城市發(fā)展相統(tǒng)一的目標。

??二、當城中村改造面臨“多類型用地拆遷收儲”

??案例：

??2019年，筆者團隊代表某大型國有房地產(chǎn)企業(yè)參與浙江某市的大型舊城改造項目，該項目橫跨幾十個街區(qū)，涉及商業(yè)、住宅、辦公、行政、綠化等用地。根據(jù)當時的用地規(guī)劃方案，改造后整個項目合計約125公頃。其中：保留用地約40公頃，出讓用地約30公頃，改造用地約25公頃，儲備用地約10公頃，新建綠地、公共服務(wù)用地、市政用地合計約20公頃。項目擬分為三期開發(fā)，旨在：五年初見成效，十年全面提升，十五年成為典范社區(qū)。

??經(jīng)筆者團隊查閱項目資料及進行現(xiàn)場勘查，發(fā)現(xiàn)該地塊現(xiàn)狀極其復(fù)雜。其地塊性質(zhì)涉及國有建設(shè)用地、集體建設(shè)用地；類型包括尚未收儲的居住用地和商業(yè)居住混合用地、正在運營的商業(yè)金融用地、工業(yè)用地和行政辦公用地、正在辦學的中小學教育用地、作為臨時停車場的市政公共設(shè)施用地和社會停車場庫用地，以及架有高壓線的公園綠地等。

??問題：

??在城中村改造項目中，經(jīng)常會涉及多種類型和收儲/使用狀態(tài)用地的拆遷和收儲問題。如不能全盤考慮拆遷、收儲順序，將會對更新進度造成重大影響。那么，是應(yīng)該在所有地塊上同步進行拆遷收儲，還是分批次進行呢？是先收儲未收儲的用地，還是應(yīng)該先拆遷呢？

??解決方案：

??考慮到地塊的實際情況，筆者團隊結(jié)合多年為城市更新項目提供服務(wù)的經(jīng)驗，建議本項目的拆遷收儲分批次和難易度進行。例如：首先，就拆遷難度相對較大的居住用地和商業(yè)金融用地，優(yōu)先開展拆遷收儲和安置工作，將“最難啃的骨頭”排在拆遷收儲時間表的最前頭。一方面為整個項目的完成留足時間與空間，另一方面也順應(yīng)整個項目第一期的改造宗旨，在規(guī)定時間內(nèi)完成項目品質(zhì)社區(qū)的開發(fā)，通過優(yōu)良的社區(qū)環(huán)境營造，塑造片區(qū)改造信心。其次，將物理上需要做重大調(diào)整的區(qū)域排在第二順位。如面臨信號塔限高、需要安排高壓線入地、需要進行土壤治理的地塊，建議同步考慮根據(jù)其擬調(diào)整的規(guī)劃用途進行收儲并改造。最后，再安排政府職能部門相對可控的行政辦公用地、中小學用地等的拆遷和收儲工作。

??三、當城中村改造發(fā)現(xiàn)“地下文物”

??案例：

??2020年，筆者團隊代表某國內(nèi)知名房地產(chǎn)企業(yè)前往西安參與某城中村改造項目。眾所周知，歷史上先后有十多個王朝在西安建都，是世界四大古都之一，也是我國歷史上建都朝代最多、時間最長、影響力最大的都城之一。

??在前往西安的航班上，筆者在憧憬歷史悠久的兵馬俑、大雁塔、未央宮等歷史文物及建筑的同時，想到了之前在洛陽碰到的因發(fā)掘地下文物而停工的某個城市更新項目。結(jié)果剛下飛機，西安當?shù)氐捻椖控撠熑司桶l(fā)來消息，通知要參與的城中村項目上發(fā)掘出了地下文物。

??問題：

??在歷史文化較為悠久的城市中進行城中村改造項目，因建設(shè)范圍涉及較廣，經(jīng)常會碰到項目施工過程中的文物保護問題。那么，出現(xiàn)該種情況時是完全不能在原地進行施工，還是可以移動文物后繼續(xù)施工呢？因停工造成的損失是否可以要求政府賠償呢？

??解決方案：

??針對類似問題，各地政府部門一般都有明確規(guī)定。例如，根據(jù)《陜西省文物保護條例》第二十八條規(guī)定，“規(guī)劃成片開發(fā)的土地，縣級以上人民政府應(yīng)當組織考古調(diào)查、勘探，費用計入土地使用權(quán)出讓成本。建設(shè)工程施工過程中有重大文物發(fā)現(xiàn)，需要實施原址保護的，縣級以上人民政府經(jīng)與建設(shè)單位協(xié)商后，可以另行置換土地或者收回土地使用權(quán)、退還出讓金；造成建設(shè)單位經(jīng)濟損失的，依法給予補償?！蓖瑫r，第二十九條規(guī)定，“建設(shè)工程施工和其他生產(chǎn)活動中發(fā)現(xiàn)文物的，應(yīng)當立即采取相應(yīng)的保護措施，并報告當?shù)匚奈镄姓鞴懿块T。需要進行考古發(fā)掘的，應(yīng)當由省文物行政主管部門提出發(fā)掘計劃，報國務(wù)院文物行政主管部門批準。確因建設(shè)工期緊迫或者有自然破壞危險急需進行搶救發(fā)掘的，由省文物行政主管部門組織發(fā)掘，并同時補辦審批手續(xù)。”

??回到本項目中，由于開工建設(shè)過中發(fā)現(xiàn)地下歷史文物后，應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定停止施工，并且由相關(guān)專家對歷史文物進行取樣及研究。因此，我們建議在歷史文化較為悠久的城市中進行城市更新項目時，開工前應(yīng)留足相關(guān)的工期，并做好相關(guān)的背景研究工作。同時，可以與政府方或者其他相關(guān)方、合作方事先明確因地下文物導(dǎo)致的工期延誤應(yīng)作為免責事由，將可能給各方造成的損失減到最低。