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??4月底的中央政治局會議提出：“要堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，支持各地從當地實際出發完善房地產政策，支持剛性和改善性住房需求，優化商品房預售資金監管，促進房地產市場平穩健康發 展”。商品房預售資金監管，再被熱議。本文旨在從預售制度產生背景、發揮作用、存在問題等方面加以分析，并就優化監管機制、優化監管技術、優化政策設計等方面提出建議。

??一、源于香港，1998年房改后不斷完善

??商品房預售制度源于香港，深圳于1983年發布《深圳經濟特區商品房質量管理規定》，率先引入實施，以緩解房企在住房項目建設初期的資金緊張問題。1994年，《城市房地產管理法》《城市商品房預售管理辦法》正式確立商品房預售制度。

??福利住房體制下，住房建設資金嚴重不足，城鎮住房嚴重短缺。在此背景下，同時為應對亞洲金融危機，培育新的經濟增長點，1998年我國停止住房實物分配，實行住房貨幣分配。此后，作為住房市場化改革配套政策之一，商品房預售制度不斷完善，《城市商品房預售管理辦法》于2001年、2004年兩次修訂，均為進一步增強住房建設資金供給、促進解決住房嚴重短缺矛盾。商品房預售制度允許房地產開發企業在取得土地使用權證、建設工程規劃許可證、施工許可證和商品房預售許可證后，且投入開發建設的資金達到工程建設總投資的25%以上并已經確定施工進度和竣工交付日期時，可以預售商品房，所得資金用于項目工程建設。

??2010年，為進一步加強房地產市場監管，完善商品住房預售制度，整頓和規范房地產市場秩序，維護住房消費者合法權益，住建部發布《關于進一步加強房地產市場監管完善商品住房預售制度有關問題的通知》，要求各地要加快完善商品住房預售資金監管制度。商品住房預售資金要全部納入監管賬戶，由監管機構負責監管，確保預售資金用于商品住房項目工程建設。預售資金可按建設進度進行核撥，但必須留有足夠的資金保證建設工程竣工交付。

??二、融資作用顯著，預售比例已超八成

??商品房預售制度在住房嚴重短缺時代，發揮了重要的資金籌集作用。商品房預售有利于開發商提前回籠建設資金，提高資金周轉速度。發展至今，我國商品房預售比例超過80%（圖1）。

圖1 商品房預售情況

??預售資金是企業的無息負債，在房屋竣工交付前以負債入賬，包括定金及預收款、個人按揭貸款，成為房地產開發企業的重要資金來源。2006年以來，每年得益于預售制度回籠的資金，對房地產開發資金的貢獻度平均達到36%，2021年高達42%。

圖2 預售貢獻度??

??通常，從支付首付到銀行完成貸款發放，大約需要2～6個月時間。近年來，房企為加速銷售回款，將購房尾款證券化，截至2021年底，累計發行近2600億元ABS/ABN（資產證券化和資產支持票據）（圖3）。

圖3 購房尾款ABS/ABN發行金額統計

??在住房建設資金短缺時代，在1998年房改后的20多年時間里，商品房預售制度住房制度為籌集住房建設資金、提高住房供給效率發揮了重要作用。當前，我國城鎮人均住房建筑面積近40平方米，戶均住房套數超過1，城鎮住房短缺矛盾基本解決。

??三、監管一度虛設，近期紛紛規范甚至加碼

??水能載舟、亦能覆舟。一旦出現期房項目爛尾，在房企債務求償中處于弱勢地位的個人購房者，可能遭遇無房可收、同時還要繼續還貸的風險。如果大面積發生，甚至導致群體性事件，不利于社會穩定，還可能出現家庭斷供潮，將風險傳導至金融、債券市場。因此，政策層面，對預售資金監管一直有嚴格規定。

??各地對預售資金監管的相關規定不完全一致，但基本原則大體一致，即監管賬戶中的留存資金要足以確保項目完工，基本按照4個節點支取，分別是出正負零、主體封頂、內外裝修、竣工交付。監管賬戶資金通常分為重點監管資金和一般監管資金。重點監管資金一般不得低于工程建設預算總額，且只能用于支付項目建設、施工款項及法定稅費。一般監管資金可由房企提取使用，優先用于預售項目工程建設和償還本項目貸款，但提取使用規則各地差異很大。只有當預售資金額度超出重點監管資金額度時，超出部分才能形成房企周轉金，用在其他用途。

??很長一段時間里，預售資金相關監管規定在不少城市未能發揮預期作用，尤其是在部分由存貸銀行監管預售資金的城市，機制不健全的問題逐漸顯現。房企對預售資金享有較大的自主權，不用支付資金成本的預售資金，成為企業周轉資金的優選。行業普遍存在將預售資金歸集到集團統一調配，用于支付其他運營成本的情況，據房企反映，這一比例一度高達90%。同時，甚至存在通過自有賬戶收取購房款、虛報工程進度提前支取預收款等情況。

??去年下半年以來，房地產市場預期轉弱，頭部房企債務風險暴露并向行業蔓延，房企融資面臨近年來的最大困難，銷售回款成為房企現金流的主要來源。“誰家孩子誰抱走”，各地政府對轄區內爛尾項目承擔屬地責任，擔心房企“拆東墻補西墻”，紛紛規范預售資金監管,根本原則就是預售資金必須優先用于“保交樓”的工程款項支付。近兩年期房銷售面積占當年商品房銷售面積比重均高達87%，規范預售資金監管、確保期房如期交付、保護購房人合法權益原本就是題中應有之義。但近期部分城市的加碼監管，包括拓寬資金監管范圍、提高監管比例、提高支取門檻等，也的確客觀上導致房企即使銷售成功也難以回款，加大了房企現金流壓力，甚至出現有的企業賬面資金幾百億元、卻無法支付幾億元利息的極端情況。

??四、優化監管，管好但不能管死

??商品房預售制度，對我國住房市場化改革、住房建設資金籌集、解決住房嚴重短缺矛盾，發揮了不可或缺的作用。在一段時間里，商品房預售制度還將存 在并發揮作用。提高預售資金使用效率、維護購房人合法權益，二者之間并不矛盾。預售資金監管，要避免陷入形同虛設或者矯枉過正這兩個極端。建議優化監管機制、優化監管技術、優化政策設計，既要管，又不能管死，通過四個方面優化預售資金監管。

??第一，落實各方職責，引入第三方審核機制。

??依托政府公信力，住建部門承擔監管責任。市縣一級住建部門根據項目合同、工程造價，核定監管額度，避免超額監管。住建部門公開招標確定商業銀行，開設預售資金監管賬戶。因城施策，因地制宜，在有需要的省市，引入第三方審核機制，由住建、托管銀行、房企共同認可、確認的工程造價咨詢企業作為第三方審核機構。第三方審核機構根據工程造價進度出具工程進度審查意見，提交住建部門復核后，由托管銀行撥付資金。如此，可有效借助專業力量解決審核力量不足問題。

??第二，建立信息監管系統，提高監管數字化水平。

??設置工程形象進度指標和佐證要件，由系統輔助自動判斷是否達成工程進度，提示人工審核。長遠看，可以建立基于城市信息模型（CIM）系統的預售資金監管系統，基于GIS（地理信息系統）、BIM（建筑信息模型）、項目信息考核建筑的形象進度，將項目信息孿生或賦值到預售資金監管系統，輔助自動化識別，通過系統智能計算，實現在線復核項目進度。如此，可以通過技術手段，規范各地資金監管的操作，提高監管數據化、智能化水平。

??第三，實施分類監管，杜絕“一刀切”。

??對不同信用資質房企的預售款使用額度及留存比例實行差異化、精細化管理。允許部分高信用房企采取商業銀行見索即付現金保函的形式解凍商品房預售監管留存資金或替換出項目資本金現金。根據企業信用，適當降低預售資金留存比例，釋放資金用于房地產項目的建設和運營。

??第四，適度調整預售監管資金支取節點。

??每套商品房的預售資金超出應留存監管資金的部分，允許房企直接提取使用。當樓棟建設達到規定，并通過托管機構審核后，允許房企申請撥付使用超出部分。根據預售商品房樓棟工程形象建設進度，逐步降低監管額度受限比例。根據企業信用，適當增加預售款提取次數。支取資金專項用于項目復工復產，銷售款回款后補齊提取金額，推進后續工程建設。