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??徐曉明 中央黨校（國家行政學院）科研部

??我國正在加快建立以公租房、保障性租賃住房和共有產權住房為主體的住房保障體系。2021年3月，國務院政府工作報告提出，解決好大城市住房突出問題，切實增加保障性租賃住房供給，降低租賃住房稅費負擔，盡最大努力幫助新市民、青年人等緩解住房困難。 7月，國務院印發《關于加快發展保障性租賃住房的意見》，提出了建設以公租房、保障性租賃住房和共有產權住房為主體的住房保障體系，首次從國家層面明確了我國住房保障體系的頂層設計。2022年1月《“十四五”公共服務規劃》新聞發布會上，住建部有關負責人表示，“十四五”期間，我國將會進一步擴大保障性租賃住房的供給。40個重點城市初步計劃新增650萬套（間），預計可幫助1300萬新市民、青年人等緩解住房困難。

??保障性租賃住房是我國新時期住房保障體系的重要組成部分，目的是解決因不符合中低收入家庭標準而無法申請公租房，同時又無力購買共有產權房或商品房的特定人群（主要是新市民、青年人）的住房問題。目前，北京、上海、天津、廣州、深圳、武漢等多個城市均已經出臺保障性租賃住房的地方實施方案，明確規范地方性保障性租賃住房行業的行為準則，并出臺政策推進保障性租賃住房的供給。“十四五”期間，北京和上海規定建設籌集保障性租賃住占住房供應總的40%，廣州和深圳則更是達到45%，我國保障性租賃住房進入發展的快車道。

??一、我國保障性租賃住房的政策演進

??保障性租賃住房具有強烈的民生屬性，是緩解住房結構性矛盾、促進保障性住房市場長效發展的關鍵，也是落實租購并舉、完善中國住房制度改革的重要途徑，更是實現共同富裕戰略目標的重要舉措。

??我國住房制度改革之初，就提出建立保障和市場雙軌制的住房供應體系。1994年7月，國務院下發《關于深化城鎮住房制度改革的決定》，提出建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質的經濟適用住房供應體系和以高收入家庭為對象的商品房供應體系。經濟適用房成為我國保障房體系建設的開端。1998年7月，國務院發布的《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，提出建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系。其中最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收入家庭購買經濟適用住房；其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房。廉租住房是我國最早的出租型保障房，我國開始形成由廉租房為主的出租性保障房，以及由經濟適用房為主的出售性保障房組成的兩種住房保障體系。

??隨著市場需求變化，不同時期推動不同層次不斷迭代的住房保障體系。2007年8月，國務院發布《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，擴大了廉租住房制度的保障范圍，出租對象由城市最低收入住房困難家庭擴大到低收入住房困難家庭。2010年6月，住建部、國家發改委等七部委聯合發布《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》，確定了公共租賃住房在我國住房保障制度中的地位。其供應對象主要是城市中等偏下收入住房困難家庭。我國租房保障體系形成“廉租房-公租房-經濟適用房”三足鼎立的局面。2014 年公共租賃住房和廉租住房統稱為公共租賃住房開始并軌運行，公共租賃住房進入快速發展階段。

??與此同時，我國部分省市也因地制宜的推出一些新的保障性住房產品。2007年，江蘇省淮安市最先在全國提出將共有產權房作為保障性住房。2014年6月，北京、上海、深圳、成都、淮安、黃石6個城市作為共有產權住房試點城市進行試運行，共有產權房則以試點的形式成為新的保障性住房，但并未在全國內形成推廣。

??事實上，關于保障性租賃住房概念的提出相對較晚。從歷史政策梳理來看，保障性租賃房的思想是從2015年開始，雛形出現在2017 年。2015年12月，中央經濟工作會議提出推進以“滿足新市民”為出發點的住房制度改革。以建立“購租并舉”的住房制度為主要方向，把公租房擴大到非戶籍人口，進一步打通供需通道，穩定房地產市場。這是租賃性保障房向外來人口開放的開始。至此，我國進入大力發展保障性住房階段，住房保障制度建設思路由“居者有其屋”向“住有所居”轉變。2017年7月，住建部、國家發改委等九部委下文要求在“人口凈流入的大中城市加快發展住房租賃市場”。鼓勵各地通過新增用地建設租賃住房，多渠道增加新建租賃住房供應，優先面向公租房保障對象和新市民供應，這則是我國保障性租賃住房的雛形。

??保障性租賃住房在保障房體系中的屬性和地位不斷被強化。2020年的中央經濟工作會議對“解決好大城市住房突出問題”和“解決好青年人的住房問題”作為重要議題進行討論，正式提出加大保障性租賃住房建設力度，并要求土地供應要向租賃住房建設傾斜。保障性租賃住房正式成為我國住房保障體系的重要組成部分。2021年7月，國務院辦公廳印發《關于加快發展保障性租賃住房的意見》，要求扎實推進住房保障工作，有效改善了城鎮戶籍困難群眾住房條件，但新市民、青年人等群體住房困難問題仍然比較突出，需加快完善以公租房、保障性租賃住房和共有產權住房為主體的住房保障體系。首次在國家層面明確了我國住房保障體系的頂層設計，明確了保障性租賃住房基礎制度及相關支持政策。我國正式形成“公租房-保障性租賃住房-共有產權房”的新時代住房保障體系。隨后，各地的“十四五”規劃更是明確了保障性租賃住房的建設指標，正式確立了保障性租賃住房在保障房體系中的獨立地位，成為我國保障住房供應體系的重要組成部分和重點工作。

??二、全面理解保障性租賃住房發展的價值內涵

??保障性租賃住房建設是我國新形勢下住房制度改革的又一新探索，是解決大城市住房結構性問題的著力點，更是優化房地產租住供需平衡，促進房地產健康穩定發展的有效手段。保障性租賃住房作為我國保障房體系中的新增量，和公租房等保障性租賃住房有著比較明顯的區別。首先是保障對象不同。公租房保障對象主要是以戶籍為主的本城市收入困難的家庭。保障性租賃房沒有戶籍限制，主要針對的是住房需求的新市民和青年人，除了本區域內住房困難群體外，集中保障的是外部流入的新增人口。其次是保障屬性有所改變。公租房是區域性靜態人口的福利保障，是一種通過戶籍限制，對本地域居民在住房保障上的福利。保障性租賃住房是對住房困難群體的普惠保障，既無區域限制，也無收入規定，只要有需求就可以申請，屬于一種普惠性的保障住房。最后是投資主體和供給渠道有所改變。公租房基本都是政府投資，從開發到運營都由政府承擔。保障性租賃住房是充分發揮市場機制作用，開發和運營主體鼓勵社會力量的參與。      

??1998年開始實施的住房制度商品化、市場化和貨幣化改革主要是發揮市場機制配置住房，但住房保障有所弱化，保障性住房供應形成了供需短板。2010年以后，全國多個城市房價快速上漲，導致中低收入者以及新市民、青年人無力買房和租房。發展保障性租賃住房則是彌補我國針對新市民、青年人等困難群體保障住房不足的短板。

??首先有利于優化住房供應結構。有助于穩定預期，促進房地產市場穩健發展，建立“多主體供給、多渠道保障、租購并舉”的住房制度。隨著我國城鎮化發展以及人口紅利，房地產迎來了蓬勃發展，同時也出現了住房供需失衡，房價高企等現象。進城務工人員、新就業大學生等新市民為城市發展提供了紅利，但他們進入城市面臨的首要問題是住房難。高房價的背景下，租賃住房則是大多數新市民的第一落腳處。為城鎮住房困難群體和新市民、青年人提供保障性租賃住房，可以緩解他們購買住房的焦慮，合理釋放購買需求。尤其是隨著“十四五”期間大量保障性租賃住房的供應，提前釋放和分解超前購房消費，緩解房地產供需和租住矛盾，穩定地產購買預期。此外，通過增加小戶型、低租金房源的供給，還能夠優化租賃住房供應結構，釋放現有的租賃市場潛能，也有利于穩定租賃市場。顯然，發展保障性租賃住房既能優化房地產供需市場，穩定有效投資，還能改善民生，為新市民、青年人提供安居樂業的條件，是其“住有所居”的重要保障。

??其次是有利于普惠性住房保障制度的創新。目前，我國保障住房主要包括公租房、保障性租賃住房和共有產權住房等類型。公租房和共有產權房保障的是以屬地管理為主的城鎮低收入困難家庭。數量眾多的新市民、青年人在大城市的住房需求，既無法被屬地管理的保障住房覆蓋，又短期內難以實現自己購租，這些群體成了城鎮住房保障的夾心層。保障性租賃住房沒有戶籍及屬地限制，主要用來解決新市民、青年群體的住房困難問題，則具有普惠性。大力發展保障性住房將重塑城市住房市場的格局，多年來針對夾心層的保障性住房發展不足的現狀將會發生根本改變。一定程度上，保障性租賃住房是對公租房政策的補充和發展，彌補了保障住房體系不完善現狀，充分發揮其居住權普惠性的社會功能，是普惠性的城鎮保障性住房的制度創新。

??再次是有利于推進以人為核心的新型城鎮化進程。新型城鎮化的核心首先是人的城鎮化，農業人口向城鎮的遷移和聚集是城鎮化最鮮明的特征，重點在于順應人口流動趨勢。 其次則是要建立大中小城市和城鄉協同融合發展的空間格局。據全國第七次人口普查顯示，截至2020年，我國流動人口為3.76億人，越來越多的人口流向大城市。通過全方位加快發展保障性租賃住房，既滿足新市民、青年人在城市的居住需求，安居樂業，又兼顧其經濟承受能力，促進勞動力要素在城市之間的有效流動。此外，由于住房壓力的減輕，使得新市民、青年人將更多的精力投入到城鎮化的建設中來，在城市發展創造價值的同時，也共享城市發展成果，實現新型城鎮化和城鄉融合發展。

??三、保障性租賃住房

??全面建設的實現路徑

??1.完善制度，促進協調統籌。根據國家層面住房保障體系的頂層設計，各地要因地制宜，結合實際完善本城市的住房保障體系。首先是每個地方的租賃住房需求各不相同，而且在區域選擇、土地來源、租金定價以及管理運營方面也有所區別，需要制定出符合本地區的保障性住房管理制度及操作細則。其次，保障性租賃住房從前期規劃到開發建設，直至出租和運營管理，涉及不同管理部門，則要建立全流程的住房租賃服務管理平臺，明確主責部門，建立科學的協同機制。其中住建部門作為主責部門，要加強組織協調和督促指導，土地、財政、金融、稅務等部門則要加強政策支持、工作配合。此外，保障性租賃住房是政策性住房，政策的彈性空間和房地產流程的嚴謹做好配合和銜接，還需要建立多部門聯合審批機制，完善監管體系，既要簡化流程，還要全過程監督。

??2.優化布局，堅持供需匹配。堅持供需匹配是保障性租賃住房建設的一個重要原則。根據第七次人口普查結果，“七普（2020年）”對比“六普（2010年）”來看，流入人口超過200萬的有15個城市，既有北京、廣州等一線城市，也有成都、西安、鄭州、杭州等省會城市，還有深圳、佛山、蘇州、東莞等經濟發達的非省會城市。此外，根據智聯招聘的數據顯示，2021年應屆畢業生流入前10大城市分別是北京、成都、上海、廣州、深圳、杭州、鄭州、武漢、西安、南京等城市。上述流動人口增量規模較大、畢業大學生流入較多的城市，是新市民、青年人租賃住房需求旺盛的城市，也是要重點發展保障性租賃住房的城市。

??首先，各地要根據實際情況摸清城市的保障性租賃住房供需情況。通過新建、改建、籌建、改造等多種方式，切實增加保障性租賃住房供給。

??其次，要科學制定保障性租賃住房的建設目標和年度建設計劃，既要滿足新市民、青年人實際租賃需求和承受能力，又不能出現建設的過度浪費及荒置，盡可能達到供需平衡。

??此外，還要做好保障性租賃住房的區域供應布局平衡，不能因為保障性租賃住房會因經濟功能弱在選址上受到排擠。重點布局在就業人口集聚度高、住房需求增長快的重點功能區，以及軌道交通沿線和產業園周邊，實現職住平衡。

??3.增加供給，引導多方參與。保障性租賃住房要充分發揮市場參與的機制。政府給予明晰的優惠條件和支持政策，以市場運營的方式引導多主體投資、多渠道供給。通過利用集體經營性建設用地、企事業單位自有閑置土地、產業園區配套用地、新供應國有建設用地，以及存量閑置房屋五類渠道來實現基本房源的基礎提供，借助“新建”“改建”“盤活”等舉措，加大保障性租賃住房供應。此外，要適應市場需求，提供差異化租住房屋類型，形成宿舍型、公寓型（包括人才公寓、青年公寓、學生公寓等）、配建新房型等多種形態的租賃型住房供應，有效提升保障覆蓋面。同時，保障性租賃住房項目布局應與周邊配套設施相適配，盡可能滿足“15分鐘便民服務圈”，建設宜居、宜業的保障性租賃社區。

??4.持續發展，建立長效保障。探索建立微利可持續的保障性租賃住房運營機制。按照租金可負擔、企業經營可持續的原則，引導企業建立科學合理的租金定價和運營模式。保障性租賃住房如果租金優惠幅度較小，就失去其保障性功能，也無法緩解新市民、青年人的租住壓力。如果租金優惠幅度過大，則可能使原本就不高的租金回報率進一步降低，影響了市場主體參與的積極性，甚至會影響到可持續運營。因此，制定合理的保障性住房租金價格，則是推動保障性租賃住房發展及持續運營的重點。

??此外，推動保障性租賃住房的可持續發展，另一個關鍵的要素就是全面落實土地、財稅、金融等方面的支持政策，能夠讓參與的企業“算得過來賬”，這樣才能推動其主動參與保障性租賃住房的開發及運營，通過建立微利可持續來實現保障性租賃住房運營的長效機制。