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??“目前，還處于摸底階段，不過我們公司已經(jīng)上報(bào)了部分未開發(fā)的住宅和商業(yè)地塊等閑置土地。”財(cái)政支持房地產(chǎn)穩(wěn)定系列政策快速落地后，華中區(qū)域一家一級(jí)資質(zhì)的房企的高管表示。

??11月11日，自然資源部公布了《關(guān)于運(yùn)用地方政府專項(xiàng)債券資金收回收購存量閑置土地的通知》（以下簡稱“通知”），明確了各地通過地方政府專項(xiàng)債券收購閑置土地的流程、重點(diǎn)，核心是借此減少市場存量土地規(guī)模、改善土地供求關(guān)系、增強(qiáng)地方政府和企業(yè)資金流動(dòng)性、促進(jìn)房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)。

??自然資源部開發(fā)利用司相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，此次通知鼓勵(lì)各地利用專項(xiàng)債券資金收回收購?fù)恋兀P活存量，能夠起到三方面作用：一是減少市場存量房地產(chǎn)用地規(guī)模，更好發(fā)揮土地儲(chǔ)備“蓄水池”和投放調(diào)解的功能，穩(wěn)定市場預(yù)期；二是增加資金流動(dòng)性，有利于房企集中資金用于保交房；三是收儲(chǔ)后形成“凈地”“優(yōu)地”，既有利于補(bǔ)齊公共服務(wù)設(shè)施短板改善環(huán)境，滿足居住需要，也可以騰出空間支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)有效投資。

??值得注意的是，本次通知快速落實(shí)閑置存量土地收回收購政策，更多的是對(duì)專項(xiàng)債券資金收回收購存量土地的規(guī)則進(jìn)行明確，通知中也顯示，“專項(xiàng)債券額度、使用、管理等有關(guān)要求，按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”，意味著專項(xiàng)債券的具體使用辦法仍需財(cái)政部更進(jìn)一步政策的落地。

??“目前我們公司存量土地不算少，但在當(dāng)前市場環(huán)境下，讓我們繼續(xù)擴(kuò)大范圍去開發(fā)，公司資金實(shí)力和市場環(huán)境都是不允許的。”上述房企高管坦言，盡管此次細(xì)則落地將有助于緩解房企階段性的資金困難，但對(duì)回購價(jià)格的科學(xué)合理性、回購款項(xiàng)的撥付方式以及專項(xiàng)債券資金的具體使用辦法也是非常關(guān)鍵的。

??同策研究院研究總監(jiān)宋紅衛(wèi)表示，閑置土地收儲(chǔ)是一個(gè)復(fù)雜工程，需要多部門協(xié)同，本次落地政策為收儲(chǔ)提供了具體的指導(dǎo)策略，明確了收購目的、收購標(biāo)的物范圍、收購價(jià)格要求、收回來后的用途等多個(gè)方面都有指導(dǎo)說明，對(duì)于工作推進(jìn)具有極大的幫助。

??收購細(xì)則落地

??專項(xiàng)債支持收購閑置土地新政細(xì)則正逐步落地中。

??此次通知確定了地方政府收購閑置土地的重點(diǎn)。通知要求，優(yōu)先收回收購企業(yè)無力或無意愿繼續(xù)開發(fā)、已供應(yīng)未動(dòng)工的住宅用地和商服用地。其他用途的土地，進(jìn)入司法或破產(chǎn)拍賣、變賣程序的土地，因低效用地再開發(fā)或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等需要收回的土地，以及已動(dòng)工地塊中規(guī)劃可分割暫未建設(shè)的部分，也可以納入收回收購范圍。

??實(shí)踐中地方究竟如何操作來收購閑置土地，通知也給出了相關(guān)要求。

??對(duì)于專項(xiàng)債收購閑置土地的主體，通知明確，由納入名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)具體實(shí)施，而儲(chǔ)備地塊則必須在全民所有土地資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)中有儲(chǔ)備地塊標(biāo)識(shí)碼。

??在收購流程上，市、縣自然資源主管部門要依托土地市場動(dòng)態(tài)監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)中的處置存量閑置土地清單摸清底數(shù)，根據(jù)需要向社會(huì)發(fā)布收回收購?fù)恋卣骷妫C合考慮企業(yè)意愿、市場需求、地塊條件等因素，確定擬收回收購意向地塊和時(shí)序安排，分批納入土地儲(chǔ)備計(jì)劃，優(yōu)先申報(bào)使用專項(xiàng)債券。

??值得注意的是，此次還明確了價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)和程序。由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)委托經(jīng)備案的土地估價(jià)機(jī)構(gòu)，對(duì)擬收地塊開展價(jià)格評(píng)估，相較企業(yè)土地成本，就低確定收地基礎(chǔ)價(jià)格。在對(duì)比評(píng)估價(jià)格和土地成本，形成基礎(chǔ)價(jià)格的條件下，通過綜合考慮、集體決策確定收地價(jià)格，同時(shí)還明確了上報(bào)人民政府批準(zhǔn)確認(rèn)等要求。通知明確了原則性的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)和程序，各地應(yīng)在此框架之下進(jìn)一步細(xì)化評(píng)估和決策細(xì)則，確保收地價(jià)格公允合理，程序規(guī)范透明。

??此外，收回收購的土地原則上當(dāng)年不再供應(yīng)用于房地產(chǎn)開發(fā)。確有需求的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)控規(guī)模，優(yōu)化條件實(shí)施供應(yīng)，在落實(shí)“五類調(diào)控”的同時(shí)，供應(yīng)面積不得超過當(dāng)年收回收購房地產(chǎn)用地總面積的50%。收回收購?fù)恋赜糜诿裆I(lǐng)域和實(shí)體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的，不受上述限制。

??相關(guān)研究機(jī)構(gòu)分析，通知的落地意味著更多低成本的增量資金將進(jìn)入市場，這將有助于房企出售存量土地、緩解資金壓力，并改善土儲(chǔ)結(jié)構(gòu)。同時(shí)，地方政府通過專項(xiàng)債券收購存量土地，也能增強(qiáng)資金流動(dòng)性，支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障民生。對(duì)于市場而言，收回收購存量閑置土地有助于改善市場供求關(guān)系，是促進(jìn)房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)的關(guān)鍵舉措。

??一家TOP50強(qiáng)房企高管人士表示，“該政策是一個(gè)‘一舉三得’的政策，不僅解決了部分企業(yè)無力開發(fā)土地的問題，避免了土地資源的浪費(fèi)和企業(yè)的沉默成本，同時(shí)收回很多可能是爛尾的項(xiàng)目，這對(duì)民生也有積極影響。此外，收回收購的這批土地不參與當(dāng)年的土地供應(yīng)，更好地調(diào)控了供需關(guān)系，讓優(yōu)質(zhì)開發(fā)商更愿意去摘地。”

??宋紅衛(wèi)則表示，“此前4萬億元的白名單主要是救助可盤活、有市場需求的項(xiàng)目，收儲(chǔ)閑置用地則屬于無效供應(yīng)或者過剩的項(xiàng)目，這些項(xiàng)目企業(yè)很難自救，只能政府收儲(chǔ)，此次細(xì)則落地就可以涵蓋房企所有項(xiàng)目，對(duì)于加快風(fēng)險(xiǎn)出清，盡快使得房企恢復(fù)運(yùn)行能力至關(guān)重要。”

??推進(jìn)中面臨多元挑戰(zhàn)

??土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債并非新事物，早在2014年，國務(wù)院在規(guī)范地方債時(shí)便要求，土地儲(chǔ)備所需資金只能來源于財(cái)政或?qū)ｍ?xiàng)債。

??土地收入通常是地方政府的主要收入來源，土儲(chǔ)專項(xiàng)債自發(fā)行伊始，就成為了專項(xiàng)債重點(diǎn)投入領(lǐng)域。2018年，土儲(chǔ)專項(xiàng)債的發(fā)行規(guī)模就占到了當(dāng)年專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模的35.8%。公開數(shù)據(jù)顯示，2017年7月至2019年9月，地方累計(jì)發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債超過1萬億元。

??也就是在2019年9月，為調(diào)控房地產(chǎn)市場及引導(dǎo)專項(xiàng)債投向基建領(lǐng)域，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出，“專項(xiàng)債資金不得用于土地儲(chǔ)備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域”，自此土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債暫停發(fā)行。

??時(shí)隔5年后，土儲(chǔ)專項(xiàng)債再次啟動(dòng)。2024年5月，在國新辦發(fā)布會(huì)上，自然資源部副部長劉國洪指出，準(zhǔn)備出臺(tái)處置閑置土地、盤活利用存量土地的政策措施，收回收購的存量土地，用于保障性住房項(xiàng)目的可以通過專項(xiàng)債解決資金來源。此后，政府層面多次公開表態(tài)支持地方政府用專項(xiàng)債收購閑置存量土地。

??宋紅衛(wèi)表示，“此次增加6萬億元地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)。2024年末地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額將由29.52萬億元增加到35.52萬億元，這對(duì)于房地產(chǎn)行業(yè)來講也是比較大的利好。”

??近年來，專項(xiàng)債資金閑置、使用效率低等問題突出，土儲(chǔ)專項(xiàng)債重啟可以緩解專項(xiàng)債缺項(xiàng)目和資金閑置問題，改善地方債務(wù)資金使用效率。對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)而言，收儲(chǔ)可以盤活閑置資產(chǎn)，重啟開發(fā)鏈條，優(yōu)化企業(yè)的存貨結(jié)構(gòu)。

??不過，目前政策方向雖已明確，但在實(shí)施過程中仍然面臨著一些難點(diǎn)。

??招商銀行總行機(jī)構(gòu)客戶部一份研報(bào)顯示，在土地價(jià)格存在下跌預(yù)期的情況下，回收定價(jià)成為一大難題。定價(jià)需要同時(shí)考慮房地產(chǎn)企業(yè)接受度和后期土地收益能否平衡專項(xiàng)債本息的問題：價(jià)格偏低可能會(huì)導(dǎo)致房地產(chǎn)企業(yè)虧損較大、投資方接受度較低；價(jià)格偏高則可能存在后期收益無法覆蓋成本的風(fēng)險(xiǎn)。因此，如何在保障房地產(chǎn)企業(yè)合理利潤的同時(shí)，確保專項(xiàng)債本息得到平衡，是實(shí)施過程中的一大挑戰(zhàn)。

??據(jù)了解，在政策出臺(tái)前，已有部分開發(fā)商嘗試與地方政府協(xié)商退地，但回購價(jià)格普遍較低，這增加了房企對(duì)于細(xì)則落地后回購價(jià)格的擔(dān)憂。河南一位房企高管表示，“如果款項(xiàng)能夠及時(shí)進(jìn)行兌付的話，對(duì)于房企來講，確實(shí)也是一件很好的事情。”

??此外，上海易居房地產(chǎn)研究院副院長嚴(yán)躍進(jìn)表示，部分存量土地也可能因抵押、債券關(guān)系、法律糾紛等增加了收回收購的復(fù)雜性。這些土地往往涉及多方利益，需要法律機(jī)構(gòu)或法院的介入，明確土地的法律權(quán)屬和抵押狀況。這不僅增加了收購的難度，也可能導(dǎo)致收購成本上升。因此通知強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)與發(fā)展改革、財(cái)政、司法、稅務(wù)等相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，形成工作合力，破解存量土地性質(zhì)復(fù)雜這一難題。

??當(dāng)前，土地市場新增供地規(guī)模仍然較大，回收后的存量土地并不具備特別的開發(fā)優(yōu)勢，如何結(jié)合地區(qū)規(guī)劃、保障性住房等公共工程建設(shè)需求提升土地資源利用效率也是值得關(guān)注的一個(gè)問題。